Introduzione – Oltre l’emergenza: il futuro dell’oncologia
di F. De Lorenzo – F.A.V.O.
1. L’impegno della FAVO durante l’emergenza sanitaria
Dall’inizio dell’emergenza sanitaria, le diagnosi di cancro hanno fatto registrare una rilevante diminuzione dovuta all’interruzione o al rallentamento delle attività di prevenzione, diagnosi e cura, nonché alla difficoltà nell’accesso ai farmaci. Nel prossimo futuro, il numero delle morti per tumore è quindi destinato ad aumentare: un’emergenza nell’emergenza, che la FAVO ha denunciato sin dal primo periodo di confinamento. Una recente indagine svolta dall’Agenzia Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali (Agenas) ha rilevato per l’anno 2020 una diminuzione dei volumi dei tre screening (cervicale, mammografico e colon rettale) pari a circa il 30%, e una diminuzione dei volumi di attività degli interventi chirurgici per tumore che varia dal 20% al 24% al 30%.
In occasione dell’Audizione presso la XII Commissione Affari Sociali della Camera dei Deputati sulla situazione dei pazienti oncologici durante l’emergenza (luglio 2020), la Federazione aveva già illustrato gli effetti della pandemia sui malati di cancro, tra i più colpiti dalla crisi sanitaria, proponendo al contempo alcune soluzioni per riportare l’offerta di servizi almeno al livello esistente allo scoppio della pandemia.
Tali soluzioni erano state anticipate in un documento promosso dalla FAVO insieme alle Società scientifiche e alle più importanti organizzazioni professionali del settore oncologico (AIOM, SICO, AIRO, FNOPI e SIPO), e approvato in occasione della XV Giornata Nazionale del Malato Oncologico.
Nel loro insieme, le proposte della Federazione rappresentano un vero e proprio programma, articolato per ambiti di intervento e obiettivi, per il futuro dell’oncologia. L’emergenza, infatti, ha reso evidenti in modo inequivocabile le gravi insufficienze strutturali del sistema con riferimento all’assistenza per i malati di cancro, del tutto indipendenti dalla crisi sanitaria.
L’attività della FAVO ha dato impulso a due importanti iniziative parlamentari: il 15 ottobre 2020, è stata presentata alla XII Commissione Affari Sociali della Camera dei Deputati, dall’Onorevole Elena Carnevali, una risoluzione (Atto n. 7-00562) che riprende le proposte della Federazione, approvata all’unanimità il successivo 18 novembre da tutti i Gruppi parlamentari. Il 27 ottobre 2020, è stata quindi presentata in Senato una mozione di analogo tenore (Atto n. 1-00289) dalla Senatrice Paola Binetti.
La difficile gestione del Covid-19 ha soltanto contribuito ad accrescere la consapevolezza di tutti i soggetti coinvolti della necessità di un profondo rinnovamento tecnologico e di processo dell’assistenza oncologica che, come sostiene da tempo la FAVO, ben potrebbe rappresentare un vero e proprio traino per l’ammodernamento dell’intero Servizio sanitario nazionale. La lezione del Covid-19 non può perciò essere sprecata.
2. Il Piano europeo di lotta contro il cancro
Un grande impulso al rinnovamento arriva dall’Unione Europea. Pur rappresentando un decimo della popolazione mondiale, l’Europa conta un quarto dei casi di tumore a livello globale. Entro il 2035, il numero di vite perse a causa delle patologie neoplastiche è destinato a salire di oltre il 24%, facendo del cancro la prima causa di morte nell’UE. Senza contare l’impatto economico della malattia, stimato in 100 miliardi di euro annui.
La lotta al cancro, per le dimensioni ormai assunte dal fenomeno, è stata inserita tra le grandi sfide sociali che l’Europa è chiamata ad affrontare insieme all’adattamento al cambiamento climatico, alla protezione dei mari e degli oceani, al raggiungimento della neutralità climatica per le città e alla promozione della salute del cibo e del suolo. Ad ognuna di tali sfide è dedicata una mission nell’ambito del nuovo programma quadro per la ricerca e innovazione della Commissione Europea Horizon Europe.
Le Mission comprendono un insieme di azioni interdisciplinari con cui raggiungere, nell’ambito delle linee principali di intervento del Programma ed entro un periodo prestabilito, un obiettivo ambizioso e rilevante a livello dell’Unione Europea, indicando al contempo finanziamenti, interventi regolatori e legislativi, sia a livello europeo sia a livello dei singoli Stati membri.
La Mission on Cancer, in particolare, si basa su tre pilastri: prevenire tutto ciò che è prevenibile; ottimizzare diagnosi e trattamenti; promuovere la qualità della vita. Il risultato atteso è salvare ben tre milioni di vite umane nell’arco di dieci anni.
Sullo specifico fronte della politica sanitaria l’UE ha dato il suo contributo forse più rilevante.
Il 3 febbraio scorso, infatti, è stato approvato il Piano europeo di lotta contro il cancro (COM (2021)44). Si tratta di un fondamentale passo avanti nella direzione di un approccio nuovo e diverso al cancro. Innanzitutto, viene riconosciuto il bisogno di un rinnovato impegno per affrontare l’intero decorso della malattia, comprese le rilevanti implicazioni sociali ad essa connesse.
Il Piano è strutturato intorno a quattro ambiti di intervento fondamentali: 1) prevenzione, 2) individuazione precoce della malattia; 3) diagnosi e trattamento; 4) qualità della vita dei pazienti oncologici e delle persone guarite dal cancro. Ogni ambito è articolato in obiettivi strategici, a loro volta sostenuti da dieci iniziative faro e da molteplici azioni di sostegno. Per ciascuna azione o per gruppi di azioni omogenee è indicato il relativo periodo di attuazione.
Con particolare riferimento all’assistenza farmaceutica, il Piano europeo intende migliorare l’accesso di tutti a tutti i medicinali, compresi quelli innovativi, garantendo la sostenibilità economica delle cure. Tali obiettivi sono realizzabili attraverso l’attuazione della Strategia farmaceutica per l’Europa (SWD(2020) 286 final), espressamente richiamata. Tra le azioni da essa previste, presentano un particolare valore, nella prospettiva del miglioramento dell’assistenza oncologica, la revisione della legislazione farmaceutica di base entro il 2022; la revisione dei regolamenti sui farmaci i pazienti in età pediatrica, le malattie rare e i tumori rari; l’avvio di un confronto strutturato tra tutti gli attori della produzione farmaceutica e le autorità pubbliche per identificare le vulnerabilità nella catena di approvvigionamento globale di farmaci critici al fine di modellare le opzioni politiche per rafforzare la continuità e la sicurezza dell’approvvigionamento nell’UE; la promozione della cooperazione tra le autorità nazionali sulle politiche di prezzo, pagamento e approvvigionamento, per migliorare l’accessibilità, l’efficacia dei costi dei medicinali e la sostenibilità del sistema sanitario.
Il Cancer Plan Implementation Group avrà la responsabilità di uniformare le azioni e le politiche della Commissione europea e delle altre istituzioni dell’Unione. Il Gruppo inoltre monitorerà congiuntamente lo stato di attuazione del Piano e della Mission on Cancer, operando in collaborazione con le istituzioni europee, gli Stati membri, il Comitato della Mission e un gruppo di portatori di interessi, di cui faranno parte anche gruppi di pazienti.
È previsto l’impiego di tutti gli strumenti a disposizione della Commissione per il finanziamento delle attività, compresa una quota rilevante di risorse destinate al programma EU4Health, per un totale di 4 miliardi di euro. Nel complesso, il Piano delinea un vero e proprio metodo di lavoro che definisce e qualifica il nuovo approccio alle malattie oncologiche.
3. Un nuovo Piano oncologico per l’Italia
Il metodo per la programmazione adottato dall’Europa deve essere recepito nella predisposizione, ormai indifferibile, di un nuovo Piano Oncologico Nazionale. Come è noto, infatti, l’ultimo triennio di validità del Documento tecnico di indirizzo per ridurre il carico di malattia del cancro (Piano Oncologico Nazionale – PON) si è concluso nel 2016. L’adozione di un nuovo piano non può tuttavia limitarsi a un aggiornamento di quanto già stabilito con i documenti precedenti. I PON sono infatti rimasti del tutto inattuati, sebbene i contenuti realmente programmatici fossero molto limitati, senza riuscire ad imprimere il cambiamento necessario. Per metodologia utilizzata, nonché per struttura e contenuti, inoltre, i Piani Oncologici Nazionali rappresentano il risultato di un approccio largamente superato alla programmazione come strumento di governo.
Con un ordine del giorno votato quasi all’unanimità il 13 aprile scorso, l’aula del Senato ha riconosciuto la necessità di procedere urgentemente all’adozione di un nuovo Piano nazionale, impegnando in tal senso il Governo a presentarlo alla Conferenza Stato-regioni entro il mese di giugno 2021.
La FAVO non può che manifestare la sua perplessità in merito a tale impegno: la scadenza prevista, infatti, è del tutto incompatibile con lo studio, la ricerca e il confronto tra tutti gli stakeholder, necessari per la predisposizione di un piano nazionale sul modello di quello europeo, che soprattutto riproduca il metodo adottato per la predisposizione di quest’ultimo.
Il Senato, richiamando quanto sostenuto dalla FAVO ha incluso tra gli obiettivi prioritari il finanziamento delle Reti Oncologiche Regionali, il potenziamento dell’assistenza oncologica domiciliare e territoriale, la tecnologia per gli screening diagnostici, lo sviluppo uniforme della telemedicina, la terapia CAR-T, la previsione di forme di sostegno psicologico ai malati oncologici, il completamento della Rete dei tumori rari, la consegna di farmaci a domicilio, l’attuazione del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (art. 1, co. 5) che riconosce il ruolo dell’infermiere di famiglia.
Con specifico riferimento alle Reti Regionali Oncologiche, dovrà essere attuato senza ulteriore ritardo quanto previsto dalle Linee Guida organizzative e delle raccomandazioni per la Rete Oncologica, approvate dalla Conferenza Stato-Regioni il 17 aprile 2019, anche con riferimento al ruolo delle associazioni di pazienti. Sul modello del Cancer Plan Implementation Group, dovrebbe infine essere istituita una cabina di regia per l’attuazione uniforme del nuovo piano.
Un’efficace attività di pianificazione e programmazione per il settore oncologico presenta inoltre un elevato valore strategico nella prospettiva dell’accesso alle risorse straordinarie che saranno erogate dall’Unione Europea. Oltre ai finanziamenti compresi nella programmazione pluriennale, infatti, sono stati stanziati ulteriori fondi per sostenere la ripresa post Covid-19, compresi nello strumento NextGenerationEU, il pacchetto di aiuti e incentivi più grande mai finanziato con il bilancio UE.
La progettualità per una nuova oncologia non potrà che costituire parte integrante del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il programma di investimenti che l’Italia è tenuta a presentare alla Commissione Europea per accedere alle risorse straordinarie del NextGenerationEU.
Una delle sei missioni del PNRR è dedicata alla salute e, in particolare, al rafforzamento della prevenzione e dei servizi sanitari sul territorio, alla modernizzazione e digitalizzazione del sistema sanitario. Non potrà esistere, tuttavia, una nuova sanità, senza un’adeguata considerazione del cancro come fenomeno sanitario e sociale.
Il Piano Oncologico Nazionale dovrebbe, quindi, prevedere azioni connesse ad interventi generali volti a favorire la ripresa e contribuire alla definizione di politiche specifiche in funzione dell’accesso ai fondi.
Tali ambiziosi risultati richiedono tuttavia uno sforzo prima di tutto culturale per un approccio integrato alla malattia oncologica di tipo multidisciplinare, che interessi trasversalmente anche settori contigui a quello sanitario.
In tal senso, il Piano europeo, ancora una volta, può essere una fonte di ispirazione: le azioni comprese in esso, infatti, interessano «vari settori strategici, dall’occupazione all’istruzione fino alla politica sociale e all’uguaglianza, passando per commercio, agricoltura energia, ambiente, clima, trasporti, politica di coesione e fiscalità». Solo tale approccio integrato, infatti, potrà contrastare efficacemente tutti i determinanti delle neoplasie, ponendo al centro, in ogni momento, gli interessi e il benessere dei pazienti.
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